De glazen bol van de accountant
‘Vanuit hun controlerende rol konden accountants ook voor de crisis al signaleren dat bij de meeste gemeenten geen scenario’s voorhanden waren voor echt zwaar weer in de grondexploitatie. En dus ook geen uitgewerkt plan voor het geval dat zo’n zwart scenario zich daadwerkelijk zou voltrekken.’ Aan het woord is Peter Verheij (SGP), wethouder Financiën in Alblasserdam. ‘Hadden accountants daar toen al de vinger opgelegd, dan zouden ze nu niet gezegd hebben dat het nog wel eens extra kon tegenvallen’, stelt hij.
‘Hooguit dat we in een slechter scenario konden belanden dan verwacht. Maar daarvoor hadden gemeenten dan al wel oplossingen in de kast liggen.’ Voordat Verheij afgelopen jaar wethouder werd, werkte hij als accountant bij Deloitte en het ministerie van Financiën. Verheij vindt weliswaar dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het grondexploitatieprobleem, maar ook dat accountants zich er te gemakkelijk vanaf maken.
Deloitte onderzocht in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het toenmalige ministerie van VROM de grondexploitaties van gemeenten en concludeerde in november dat er nog een flinke strop boven de markt hangt van minimaal 2,5 miljard tot maximaal 4,5 miljard euro. ‘Als nu tegenvallers uit de gemeenteboeken tuimelen, die in de miljarden lopen, dan wijst dat erop dat gemeenten ook voor de crisis al niet in control waren’, vindt Verheij. Anders hadden ze immers het meest sombere scenario, het niet doorgaan van projecten, doorgerekend en plannen gemaakt om dit scenario financieel af te dekken.
En juist daar ligt een taak voor de accountant, meent Verheij. ‘Ik vind dat accountants veel meer moeten controleren of gemeenten bij het doorrekenen van verschillende scenario’s, hun risico’s wel goed in beeld hebben. Ik weet dat accountants daartoe wettelijk niet verplicht zijn, maar het behoort wel tot hun ‘natuurlijke’ rol. Nu kijken ze vooral of de cijfertjes op de goede plek staan en of het allemaal rechtmatig is wat er in jaarrekeningen staat. En als er kritiek komt, zoals vorig jaar van de AFM, dan beloven ze het beter te doen. Maar ze vragen zich onvoldoende af of ze wel de juiste dingen doen.’
Terwijl de buitenwereld die vraag volgens Verheij wel stelt. ‘Zowel op individueel gemeentelijk niveau als op macroniveau. De beroepsgroep accountants heeft ook met de Tweede Kamer om de tafel gezeten. Uit dat gesprek bleek dat er een kloof bestaat tussen wat accountants leveren en wat Kamerleden van ze verwachten. Zeker wat betreft proactief opereren. Je zou wensen dat de accountancysector dergelijke signalen oppikt en de vraag zou agenderen of de accountantscontrole een andere invulling behoeft, zodat gemeenten beter bestand zijn tegen slecht weer. Maar dat gebeurt niet. Ze verschuilen zich achter regels.’
Adviesfunctie
Arie Elsenaar van Deloitte vindt dat Verheij de accountant zowel onderschat als overvraagt. ‘Naast onze controlerende taak hebben wij inderdaad een natuurlijke adviesfunctie. Om die reden zeggen wij niet zelden tegen onze klanten: als je denkt dat je grondexploitatie een probleem kan worden, reken dan een aantal scenario’s door. Ga niet afwachten tot zich een noodsituatie voordoet, maar weet wat je moet doen om het onheil af te wenden. Ik ken gemeenten die dat ook doen en de raad daarover informeren. Maar dat de accountant alle scenario’s zou moeten toetsen, dat gaat mij te ver.’
De gemeente maakt zelf keuzes, vindt Elsenaar. ‘Die keuzes krijgen hun financiële vertaling in de jaarrekening. En die toetsen we, vaak met inschakeling van onze real estatespecialisten. Je zou kunnen zeggen dat we dus één scenario controleren, namelijk het scenario dat de gemeente feitelijk heeft gekozen. Als daar fouten in zitten, dan zeggen we dat natuurlijk. Maar dat gebeurt wel allemaal met de kennis van dat moment. Het jaar daarop kan alles weer anders zijn.’
Hij vindt niet dat de accountant daarnaast het ‘zwartste scenario’ moet vragen en doorrekenen. ‘Hoever moet je dan gaan? We hebben het nu over grondexploitaties, maar in de Wet werk en bijstand kun je ook een zwart scenario bedenken. Of stel dat de lokale vraag naar zorg extreem toeneemt, wat betekent dat dan voor de financiële uitvoerbaarheid van de Wet maatschappelijke ondersteuning? Een gemeente heeft enorm veel taken en een accountant zou dan bij al die taken het zwartste scenario moeten toetsen.’
De accountant betwijfelt of gemeenten blij worden van het schrijven van al die scenario’s. ‘We willen het best doen, maar het behoort niet tot de opdracht van de accountant. In het geval van grondexploitaties bijvoorbeeld kunnen we van alles doorrekenen, maar dat is dan een aanvullende dienst, waarbij we ook onze real estate-specialisten betrekken. Deze dienst zit niet in de prijs die we afgeven voor de accountantscontrole, al reserveren we ook daarin vaak een bedrag voor het beantwoorden van specifieke vragen vanuit de gemeenteraad.’
Bij Ernst & Young denken ze er niet anders over. ‘Het is niet de taak van de controlerend accountant om te voorkomen dat tegenvallers zich voordoen’, zegt accountant Reinier Gosselink. ‘Wij controleren of de waardering van grondexploitaties juist in de boeken staat. Dat doen we op basis van een inschatting met een bepaalde bandbreedte. Zowel voor een gemeente als voor een accountant is het heel moeilijk aan te geven wat die waardering precies moet zijn. We zitten nu in een economische dip, maar misschien trekt de markt over een paar jaar aan, waardoor de waardeverdamping waarvoor Deloitte nu waarschuwt, zich minder sterk voordoet. De gemeente en de accountant zijn geen van beide helderziend.’
Wel is hij naast controleur ook adviseur, beaamt ook Gosselink. ‘Een gemeente hoeft ons advies niet op te volgen. De accountant kan signalen afgeven, maar wat college en raad daarmee doen, bepalen ze uiteindelijk zelf.’
Regelgeving
Een specifieke en gedetailleerde blik op de grondexploitaties is ook bij Ernst & Young het domein van vastgoedspecialisten en niet van accountants. De vraag naar advies is sinds de crisis flink toegenomen, weet Hubert Franke, vastgoedspecialist bij Ernst & Young. ‘Juist omdat gemeenten aanvoelen dat er nog tegenvallers boven de markt hangen, schakelen ze ons in.’ Hij vindt de schatting van Deloitte reëel. ‘Gemeenten hebben na het uitbreken van de crisis te lang gedacht dat de gronduitgifteprijs wel op peil zou blijven en dat alleen de planning vertraging zou oplopen.
Daardoor zijn in 2008 en 2009 prijsdalingen niet of onvoldoende ingecalculeerd in de jaarrekeningen.’ Franke verwacht dat de gemeentelijke jaarrekeningen over 2010 een ander beeld zullen laten zien: ‘De accountants kijken scherper naar de grondexploitaties en de scenario’s waarop de waarderingen zijn gebaseerd. Dat neemt niet weg dat een accountant voornamelijk achteraf toetst. En hij is geen vastgoeddeskundige. Niemand kon destijds bevroeden dat de kredietcrisis zulke zware consequenties zou hebben voor gemeentelijke grond exploitaties.’
Verheij is niet onder de indruk van de tegenwerpingen. ‘Accountants willen als consultant gemeenten wel helpen. Als je zo’n extra dienst bestelt, krijg je opeens wél specialisten over de vloer die precies kunnen zeggen wat er allemaal schort aan je uitgangspunten en wat er moet gebeuren om de risico’s tot aanvaardbare proporties terug te brengen. Die expertise is dus binnen het accountantsbureau aanwezig. Wat ze vanuit hun adviesrol doen, kunnen ze ook doen vanuit hun toezichtsrol.
Nu komt een consultant van een accountantsbureau met een geheel andere blik bij de gemeente binnen dan zijn collega die de jaarrekening controleert. Dat vind ik een onwenselijke spagaat.’ Verheij pleit ervoor om in de regelgeving een aantal rapportageonderwerpen te benoemen waarop de accountant als accountant en niet als consultant verplicht rapporteert.
‘Dan voorkom je de minimalistische invulling waarvoor accountants nu veelal kiezen, terwijl ze het werk dat er voor gemeenten echt toe doet als aanvulling aanbieden. Juist door een specifiek onderwerp als grondexploitatie tot vast onderdeel te maken van de accountantsrapportage zorg je ervoor dat de accountant meer wordt dan degene die zijn goedkeuring geeft aan de jaarrekening. De accountant versterkt dan het inhoudelijke debat, en dat is precies wat we nodig hebben.’
Provinciaal toezicht
Waar accountants achteraf controleren via de
jaarrekening, kijken provincies vooraf
naar begrotingen. Wethouder Peter Verheij ziet de
accountant ook als ‘vooruitgeschoven post’ van de
provincie. ‘De accountant heeft de deskundigheid en de
provincie kan daar gebruik van maken.’ Verheij heeft
zijn twijfels of dat overal goed gebeurt. ‘Ik vind dat
de provinciale toezichthouder accountantsrapportages zou
moeten lezen, om zo een beter oordeel te vormen over de
vraag of een gemeente financieel goed bezig is. Mijn
beeld is dat dit lang niet overal gebeurt.’
Volgens Verheij is de ene provincie heel makkelijk in het goedkeuren van begrotingen en jaarrekeningen, terwijl de ander strikt en streng is. ‘Ik heb een keer meegemaakt dat we een jaarrekening hadden met een verlies van 2 miljoen euro. We namen ons voor om bij de volgende begroting daarvoor de dekking in te vullen. Maar nog voordat we dat hadden gedaan, kregen wij van de provincie een brief waarin stond dat ze akkoord ging met het door ons opgestelde dekkingsplan. Dan vraag ik me echt af of de toezichthouder wel wakker is.’